Размер шрифта
Цвет сайта
Изображения Вык.
Обычная версия сайта
Eng
Версия для слабовидящих
Национальный туристический портал

Интервью Заместителя руководителя Ростуризма Евгения Писаревского информационному агентству «Гарант» о реализации Федерального закона «Об основах туристской деятельности в Российской Федерации» (2009 г.)

Е. Л. Писаревский о реализации Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации"

 

3 марта 2009 года в Центре информационных технологий компании "Гарант" состоялось интернет-интервью с Заместителем руководителя Федерального агентства по туризму Евгением Леонидовичем Писаревским.
Тема: "Правоприменительная практика реализации Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации".

 

В настоящее время туризм является высокодоходной отраслью, сравнимой по эффективности инвестиционных вложений с нефтегазодобывающей и перерабатывающей. В сфере туризма тесно переплетены интересы культуры, транспорта, безопасности, международных отношений, гостиничного бизнеса и др. Эта отрасль имеет большое значение для государства в целом, субъектов РФ, муниципальных образований и общества. Россия располагает огромным потенциалом как для развития внутреннего туризма, так и для приема иностранных путешественников. У нее есть все необходимое - огромная территория, богатое историческое и культурное наследие, а в отдельных регионах - нетронутая, дикая природа.
Полномочия по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма в Российской Федерации осуществляет Федеральное агентство по туризму.
Наиболее подробно вопросы развития туризма в стране регламентированы нормами Федерального закона от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", последние изменения в который были внесены 30 декабря 2008 года. Федеральный закон определяет цели, приоритетные направления и способы государственного регулирования туристской деятельности в стране; регулирует отношения, возникающие при реализации прав граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий; их защите, обеспечении безопасности; регламентирует вопросы международного сотрудничества в указанной сфере; устанавливает, что приоритетными направлениями государственного регулирования туристской деятельности являются поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма, а также обеспечение соблюдения прав и свобод российских граждан при посещении иностранных государств.
Несмотря на то, что вопросы реализации государственной политики в области туризма подробно регулируются действующим российским законодательством, его нормы нуждаются в дальнейшей регламентации и совершенствовании.
В ходе интернет-интервью обсуждаются причины внесения изменений в Федеральный закон от 24.11.1996 г. № 132-ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", анализируются его новые положения, дается правовая оценка иным нормативным правовым актам, регламентирующим правоотношения в указанной сфере, обсуждаются дальнейшие тенденции развития законодательства в данной области, состояние и развитие инфраструктуры туризма в регионах России.

К моменту начала интервью поступило несколько десятков разных интересных и проблемных вопросов, которые мы сегодня хотим предложить нашему уважаемому гостю.

Ведущий: Рассмотрим блок вопросов, касающихся развития государственной политики в сфере туристской деятельности. Первый вопрос поступил от Коротаевой Елены из Саратова. Евгений Леонидович, как вы оцениваете состояние государственной политики в сфере туристической деятельности? Расскажите, пожалуйста, о планах в данной области на ближайшую перспективу? Какие основные задачи приходится решать в настоящее время? Каких положительных результатов удалось добиться благодаря уже проделанной работе? Расскажите, пожалуйста, о планах в данной области на ближайшую перспективу?

Писаревский Е.Л.:

Право на отдых как естественное следствие права на труд, должно утверждаться как основное право человека на счастье: Ответственность государств не может ограничиваться простым признанием этого права, а должна вести к созданию соответствующих практических условий для эффективного доступа к проведению отпусков всеми, имеющими право" (из материалов Всемирного совещания по туризму под эгидой Всемирной туристской организации (Акапулько (Мексика) 21- 27 августа 1982 г.).

Туризм в начале 21 века стал одним из ведущих направлений социально-экономической, культурной и политической деятельности большинства государств и регионов мира. Путешествия в настоящее время перестали быть просто удовольствием, развлечением или роскошью, а превратились в неотъемлемую часть жизни современного человека, связанную с удовлетворением духовных, интеллектуальных и иных потребностей, восстановлением и развитием физических сил человека, поддержанием необходимого уровня его жизнедеятельности. В то же время, "свободный, образованный, здоровый, активный человек - основа конкурентоспособности страны", - указывается в Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 год (распоряжение Правительства России от 17 ноября 2008 г. N 1663-р). В Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года (распоряжение Правительства России от 17 ноября 2008 г. N 1662-р) туризм рассматривается как существенная составляющая инновационного развития нашей страны в долгосрочной перспективе, экономически выгодная и экологически безопасная отрасль национальной экономики.

На совещании, проходившем 1 августа 2008 г. в г. Угличе Ярославской области, Президент Российской Федерации Д.А. Медведев отметил, что богатейшее культурно-историческое наследие страны и уникальные природные условия представляют собой грандиозный ресурс для развития туризма. По мнению Президента России, именно в туризме заложена одна из точек роста для многих российских регионов.

Действительно, как показали последние несколько лет, в отдельных российских регионах туризм развивается достаточно успешно. Он позволяет обеспечить высокие и устойчивые темпы экономического роста, интеграцию национальной туриндустрии в мировую экономику, способствует росту занятости и повышению уровня жизни населения, а также увеличивает поступления в бюджеты всех уровней. Кроме того, будучи экспортоориентированной сферой, туризм проявляет бoльшую стабильность по сравнению с другими отраслями в условиях неустойчивой ситуации на мировых рынках.

Развитие сферы туризма в России во многом определяется государственной политикой. Основные цели, задачи, принципы и направления государственной политики России в сфере туризма определены в Федеральном законе "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации", Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, Основных направлениях деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2012 года, Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 года и других политико-правовых документах.

Государственная политика в сфере туризма (туристская политика) является составной частью внутренней и внешней политики Российской Федерации и включает в себя систему вырабатываемых и реализуемых государством целей, приоритетов и способов государственного регулирования туристской деятельности, направленных на поддержку и развитие в Российской Федерации ответственного, устойчивого и всеобще доступного туризма. Целями государственной политики в сфере туризма являются:

- развитие туризма как необходимого условия достойной жизни и свободного развития человека в социальном государстве, решающего фактора нового качества жизни в современном обществе;
- защита прав граждан на отдых, свободу передвижения и иных прав при совершении путешествий, обеспечение безопасности туризма;
- формирование правовых основ единого туристского рынка в Российской Федерации;
- развитие туристской индустрии, обеспечивающей потребности граждан при совершении путешествий, создание новых рабочих мест, увеличение доходов государства и граждан Российской Федерации, развитие международных контактов, сохранение объектов туристского показа, рациональное использование природного и культурного наследия;
- формирование представления о Российской Федерации как стране, благоприятной для туризма.

Приоритетными направлениями государственной политики в сфере туризма является поддержка и развитие внутреннего, въездного, социального и самодеятельного туризма. Туристская политика строится на основе соблюдения Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права и обязательств, вытекающих из международных договоров Российской Федерации, законодательства Российской Федерации.
В настоящий момент функции по выработке и реализации государственной политики, нормативному правовому регулированию в сфере туризма осуществляет Министерство спорта, туризма и молодежной политики Российской Федерации (Минспорттуризм России). В Минспорттуризме России существует отраслевой Департамент, который занимается данными вопросами.
Федеральное агентство по туризму (Ростуризм) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, а также правоприменительные функции в сфере туризма. Руководство деятельностью Ростуризма осуществляет Минспорттуризм России.

К полномочиям Ростуризма относится реализация государственной политики в сфере туризма, а также приоритетных направлений государственного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации, в том числе:

- реализация федеральных, отраслевых целевых программ развития туризма;
- содействие в продвижении туристского продукта на внутреннем и мировом туристских рынках;
защита прав и интересов туристов, обеспечения их безопасности;
- содействие кадровому обеспечению в сфере туризма;
- развитие научных исследований в сфере туризма;
- стандартизация и классификация объектов туристской индустрии;
- формирование и ведение единого федерального реестра туроператоров;
- информационное обеспечение туризма;
- создание благоприятных условий для развития туристской индустрии;
- оказание государственных услуг в сфере туризма;
- взаимодействие с национальными туристическими администрациями иностранных государств и международными организациями в сфере туризма.

Как у Минспорттуризма России, так и у Ростуризма четко определенные полномочия в области государственного регулирования туристской деятельности. Работа между этими государственными органами строится на творческой и конструктивной основе. Ростуризм активно взаимодействует с Министерством не только по вопросам своей компетенции (реализации правоприменительных функций, целевых программ и т.д.), но и в области подготовки проектов нормативных правовых актов в сфере туризма. Реализацию государственной политики в сфере туризма в субъектах Российской Федерации осуществляют региональные органы управления туризмом. О важном значении туризма для социально-экономического, культурного, экологического развития регионов России свидетельствует активно формирующееся законодательство субъектов Российской Федерации о туристской деятельности. В более половине субъектов Российской Федерации существуют специальные законы, регулирующие общественные отношения в сфере туризма (законы "О туризме", "О туристской деятельности в субъекте Российской Федерации", "О поддержке развития туризма", "О развитии внутреннего и въездного туризма" и т.д.). Наряду с законами в субъектах Российской Федерации действуют концепции развития туризма (санаторно-курортного, туристского комплекса) на среднесрочную перспективу, утверждено множество региональных целевых программы развития туризма.

Недавно принятые изменения (от 25.12.2008 N 281-ФЗ) в Федеральный закон от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", связанные с наделением полномочиями сфере туризма органов местного самоуправления, сформировали правовую основу для более активной реализации муниципальной политики в сфере туризма, которая является продолжением государственной политики на местном уровне. В настоящий момент органы местного самоуправления всех уровней имеют возможность более эффективно осуществлять мероприятия по поддержке и развитию туризма и создавать соответствующие органы муниципального правления сферой туризма.

Важнейшим элементом государственной политики в сфере туризма является формирование "культуры отдыха", о которой говорил Президент России Д.А. Медведев (Красная поляна, Сочи, 12 января 2009 года). По нашему мнению, "культура отдыха" ("культура туризма") - это качественное состояние сферы туризма, которое характеризуется высоким уровнем развития общественных отношений в данной сфере, индивидуального и общественного сознания у путешественников, должностных лиц, представителей власти, работников предприятий туристской индустрии, населения, принимающих туристов регионов (субъекты туризма). Культура отдыха предполагает осознание всеми субъектами туризма роли и места туризма в современном мире, необходимости формирования в обществе модели поведения, связанной с рациональным использованием свободного времени в лечебно-оздоровительных, рекреационных, познавательных, физкультурно-спортивных, профессионально-деловых и других туристских целях.

Составной частью "культура отдыха" является "культура личной безопасности туриста". Это значит, что каждый турист в процессе подготовки и совершения путешествия должен сознательно относиться к обеспечению своей личной безопасности, в том числе адекватно оценивать опасности (риски) причинения вреда его жизни и здоровью, строго соблюдать меры обеспечения личной безопасности, законы страны (места) временного пребывания, уважать обычаи и традиции населения регионов (центров, территорий), принимающих туристов (местное население), рационально использовать компоненты и объекты окружающей среды, бережно относиться к туристским ресурсам.

Формирование культуры отдыха невозможно и без развития "туристского сознания" местного населения. Гаагская декларация по туризму (1989) определяет "туристское сознание" как определенную "идеологию гостеприимства" по отношению к путешественникам и туристам, вырабатываемую "у сотрудников таможенных и иммиграционных властей, персонала туристских предприятий и широкой общественности с целью уважения человеческого достоинства и в первую очередь для недопущения каких-либо проявлений дискриминации". Отрадно, что в российских регионах уже появляются первые программы, направленные на формирование туристского сознания населения туристских центров (например, проект "Сочи - гостеприимный город").

Среди приоритетных задач государственной политики в сфере туризма на ближайшую перспективу я бы выделил задачи в области правового регулирования туризма и государственной поддержки въездного, внутреннего и социального туризма. В частности, к таким задачам относятся:

- совершенствование механизма финансового обеспечения ответственности туроператоров, в том числе в части увеличения размера финансового обеспечения, согласования отдельных положений Закона о туристской деятельности с нормами страхового права и др.;
- ужесточение юридической ответственности туроператоров за причинение вреда жизни и здоровью туристов, нарушение иных норм законодательства в области безопасности туризма, установление дополнительных оснований для исключения сведений о туроператорах из реестра и др.;
- введение обязательной аттестации инструкторов-проводников, экскурсоводов, гидов-переводчиков;
внесение изменений в Федеральный закон от 6 октября 1999 года N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в части наделения органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочиями по развитию туризма);
- установление особенностей правового регулирования путешествий несовершеннолетних туристов, включая повышенную ответственность туроператоров и турагентов за качество и безопасность предоставляемых услуг, определение квалификационных требований к руководителям турфирм, организующих путешествия групп несовершеннолетних туристов, а также квалификационных требований к руководителям таких групп;
- наделение федерального органа исполнительной власти в сфере туризма полномочиями по ведению государственного реестра саморегулируемых организаций в сфере туризма; формирования правовых основ функционирования единой автоматизированной информационной системы учета реализации туристского продукта на территории Российской Федерации;
- совершенствование нормативной правовой базы для развития культурно-познавательного туризма;
- введение обязательного страхования расходов туристов, выезжающих за рубеж, а также обязательного страхования туристских маршрутов повышенной опасности (экстремальный туризм) в пределах России, с установлением минимального размера страховой суммы и минимального набора страхуемых рисков, оказываемых страховых услуг;
- подготовка проекта нового федерального закона "О туризме";
- создание условий для расширения туристической и сервисной инфраструктуры в историко-культурных зонах городов и других территорий Российской Федерации, развития сельского туризма;
- создание налогового инструмента поддержки социального туризма (детей, молодежи, пожилых людей и др.) путем внедрения в практику туристской деятельности социального налогового вычета по налогу на доходы с физических лиц при оплате расходов на путешествия в пределах территории Российской Федерации;
- существенное увеличение бюджетных ассигнований на продвижение внутреннего и въездного туризма в России и за рубежом;
- создание полиязычного государственного информационного портала "Туризм России";
- создание сети представительств Ростуризма за рубежом с целью продвижения туризма и содействие в обеспечении безопасности российских туристов, находящихся за пределами Российской Федерации.

Ежегодные государственные бюджеты зарубежных стран, направленные на продвижение национального туристского продукта, 2005 год, страны Европы

 

 Страна

 Сумма бюджета, млн. евро

 Австрия  30,0
 Великобритания  52,3
 Венгрия  15,9
 Германия  24,5
 Греция  114,0
 Дания  17,0
 Ирландия  64,2
 Испания  96,2
 Италия  43,2
 Кипр  49,4 - из них 4,0 млн. на рекламу Кипра в России в 2007 г.
 Мальта  19,1
 Нидерланды  18,0
 Норвегия  9,2
 Польша  6,9
 Румыния  5,7
 Чехия  6,8
 Словакия  6,3
 Словения  7,6
 Турция  120,0 - из них 12,0 на рекламу Турции в России
 Финляндия  16,2
 Франция  27,3
 Швейцария  26,8
 Швеция  9,9
 Эстония  2,9
 Российская Федерация  185 млн. рублей (2009)
 Средний бюджет по странам Европы   31,7

Ведущий: Планирует ли Ростуризм какие-либо мероприятия, направленные на развитие туристической инфраструктуры Москвы? Почему в России не представлены многие международные гостиничные сети?

Писаревский Е.Л.: Туризм в Москве успешно развивается. Программа развития туризма в городе на период до 2010 года утверждена Постановлением Правительства Москвы еще в 2002 году. Она содержит наиболее актуальные предложения и мероприятия по их выполнению в целях создания правовой, организационно-управленческой и экономической среды, благоприятной для дальнейшего развития туристской индустрии в Москве. Общий объем финансирования Программы составляет 179 605 млн. рублей.

По экспертным оценкам сегодня по количеству гостиничных проектов Россия находится на втором месте в Европе.  Количество  введенных  в  эксплуатацию  до  начала  экономического  кризиса  гостиниц  ежегодно увеличивалось на 20-25%, в основном за счет отелей, которые находятся под управлением международных цепочек. Так, в 2008 году введено в эксплуатацию 600 средств размещения на 45 тыс. мест. При этом под управлением отечественных компаний находится только 5% российских отелей. Международные операторы считают российский рынок очень перспективным, причем интерес представляют не только Москва, Санкт-Петербург и города-миллионники, но еще и те небольшие туристические города, в которых гостиничные сети пока не представлены. В России действуют такие гостиничные корпорации как Holiday Inn, Accor, Marriott, Hyatt Hotels и многие другие.

Ведущий: Блок вопросов, касающихся законодательного регулирования туристской деятельности в Российской Федерации. В связи с чем в 2008 году наблюдается застой в сфере нормативного - правового регулирования туристической деятельности, тогда как в 2006-2007 годы законодательство активно менялось? Неужели наше законодательство достигло современного уровня передовых зарубежных стран? С 1996 года действует Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". Насколько российские туристы защищены этим Законом от материальных и моральных рисков? Оправдал ли, по вашему мнению, Закон себя на практике?

Писаревский Е.Л.: Об основных направлениях развития и совершенствования законодательства о туристской деятельности говорилось выше при ответе на вопрос о государственной политике в сфере туризма. Что касается современного состояния законодательства о туризме в целом, то оно характеризуется следующими основными тенденциями:

- развитием и реализацией правовых норм, направленных на повышение гарантий и эффективности защиты прав и законных интересов потребителей туристского продукта, качества и безопасности туризма;
- усилением экономической (финансовой) ответственности лиц, осуществляющих туристскую деятельность, за нарушение гражданско-правовых обязательств, а как следствие - повышением прозрачности, стабильности и инвестиционной привлекательности туристского бизнеса;
- появлением правовых актов, регламентирующих вопросы классификации и стандартизации в различных сегментах туристской индустрии (средства размещения, пляжи, горнолыжные трассы и др.);
- развитием нормативного правового регулирования в области безопасности туризма;
- формированием правовых основ саморегулирования на туристском рынке, в том числе активным развитием нормотворчества саморегулируемых организаций (ассоциаций (союзов) туроператоров, банков и страховщиков);
- комплексностью нормативного правового регулирования в сфере туризма, в том числе наличием значительного числа "туристских норм" в смежных с законодательством о туристской деятельности отраслях законодательства;
- развитием регионального и местного правотворчества в сфере туризма и его унификацией;
- гармонизацией законодательства Российской Федерации и права Европейского Союза, законодательств государств Содружества независимых государств и др.

Наиболее отчетливо эти тенденции проявились в 2006-2007 годах, когда в результате эффективной правотворческой деятельности федерального органа исполнительной власти в сфере туризма, Правительства Российской Федерации и Федерального Собрания Российской Федерации были приняты нормативные правовые акты, сформировавшие в нашей стране правовые основы современного цивилизованного туристского рынка. В настоящий момент законодательство о туристской деятельности в значительной мере соответствует нормам и принципам международного права, гармонизировано с правом Европейского Союза и законодательством развитых в туристском отношении государств. В последние несколько лет в сфере государственного регулирования туризма в России, действительно, произошли серьезные изменения. Эти изменения затронули не только законодательство о туристской деятельности, но и всю правовую сферу.

Прежде всего, речь идет о Федеральном законе от 5 февраля 2007 года N 12-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации". Впервые в России этим законом введена система финансового обеспечения ответственности туристских организаций перед потребителями в форме банковской гарантии и договора страхования договорной ответственности туроператора, а также единый федеральный реестр туроператоров. Реестр туроператоров и финансовое обеспечение - это новый способ государственного регулирования предпринимательской деятельности, связанный с устранением избыточных административных барьеров, переходом от разрешительной системы начала осуществления предпринимательской деятельности к преимущественно уведомительной. Данный способ пришел на смену лицензированию туристской деятельности. Поэтому, Ростуризм как федеральный орган исполнительной власти на протяжении последних 2 лет занимался осуществлением "пилотного проекта" в сфере административной реформы.

У этого "проекта", как и у любого столь масштабного дела, были свои сторонники, которых - большинство, так и оппоненты. Вместе с тем, эффективность "проекта" уже подтверждена правоприменительной практикой, решениями высшего руководства страны. Так, одним из первых указов Президента России Д. А.Медведева был Указ N 797 "О неотложных мерах по ликвидации административных ограничений при осуществлении предпринимательской деятельности, в котором указывалось на необходимость замены лицензирования отдельных видов деятельности обязательным страхованием ответственности или предоставлением финансовых гарантий. В настоящее время замена лицензирования на реестр предпринимателей и обязательное страхование ответственности осуществляется в сфере перевозки грузов внутренним водным, морским транспортом, а также в сфере оказания услуг почтовой связи и др. (соответствующие законопроекты рассматриваются Государственной Думой).

Главное, что можно сказать по итогам первых 1,5 лет реализации Закона, - закон работает. Страховые компании исправно платят в самых различных случаях: от фактического исчезновения туроператоров до вариантов, связанных с финансовой неустойчивостью, несостоятельностью турфирм. Причем, эффективность закона характеризуется не только количеством выплат по договорам страхования или банковским гарантиям, а, прежде всего, существенным ростом случаев досудебного урегулирования имущественных споров между туроператорами (турагентами) и туристами, который мы наблюдаем в последнее время. Это - принципиальный итог, ведь главная цель фингарантий - обеспечить добросовестное исполнение туроператорами своих обязательств перед туристами, повысить качество обслуживания и в то же время защитить туристов от системной проблемы - неплатежеспособности туроператора.

Суммы выплат страхового возмещения по договору страхования ответственности туроператора (по состоянию на 01 января 2009 г.)

1. ОАО "РОСНО" - 10 000 000 руб.
2. ОАО "Московская страховая компания" - 928 571 руб.
3. ОАО "Страховая компания "Отечество" - 944 167 руб.
4.ООО "Группа Ренессанс Страхование" - 3 052068 руб.
5.ОАО "Военно-страховая компания" -2 319 799 руб.
6."Страховая и перестраховочная компания "Юнити Ре" - 127 151 руб.
7.СЗАО "Стандарт-Резерв" - 17 463 долларов США (по курсу 28 руб.).
8.ОСАО "Ингосстрах" - 1 552 728 руб.
ИТОГО: 19 413 448 руб.

Каждый турист отныне в состоянии самостоятельно проверить легитимность деятельности туроператора, получив подробную информацию о нем на официальном сайте Федерального агентства по туризму. Реестр туроператоров находится в открытом доступе и еженедельно актуализируется. По состоянию на 2 марта 2009 года в Единый федеральный реестр туроператоров внесены сведения о 5 299 туроператорах, в том числе о 3 231 туроператоре, имеющем право заниматься международным туризмом и 2058 по внутреннему туризму. Договор страхования гражданской ответственности заключили 5 070 туроператоров, а банковские гарантии получили 159 компаний.

Фингарантии позволяют также более эффективно бороться с незаконной туристской деятельностью, а также с недобросовестными предпринимателями, в отношении которых возбуждаются административные и уголовные дела. В этой работе, а также в целях обеспечения безопасности туризма Ростуризм тесно сотрудничает с МВД России, Роспотребнадзором и его территориальными органами.

За время действия Закона появилась определенная правоприменительная практика. По ч. 1. ст. 171 УК РФ осужден предприниматель, осуществляющий туроператорскую деятельность без внесения сведений в реестр. Таким образом, решение суда свидетельствует о том, что внесение сведений о туроператоре в реестр является ни чем иным как выдачей предпринимателю специального разрешения на занятие предпринимательской деятельностью.

Ведущий: Спасибо вам за исчерпывающий ответ. Следующий вопрос поступил от Давыдовой Анастасии Игоревны из Ивановской области. По прошествии достаточного периода времени можете ли вы сказать, какое влияние на развитие туристской деятельности оказало принятие ФЗ "Об особых экономических зонах в РФ" и создание в соответствии с ним туристско-рекреационных особо экономических зон в России? Оправдывают ли они вложенные в их огромные денежные средства?

Писаревский Е.Л.: Появление туристско-рекреационных зон стало признанием государством и обществом туризма как приоритетного направления социально-экономического развития нашей страны. В феврале 2007 г. постановлениями Правительства Российской Федерации были созданы 7 туристско-рекреационных зон (в Республике Алтай, Республике Бурятия, Красанодарском, Ставропольском, Алтайском краях, Калининградской и Иркутской областях).

За этот период были выбраны площадки, определены и утверждены границы всех ОЭЗ туристско-рекреационного типа. В первом квартале 2008 г. завершена разработка и утверждены концепции создания и развития каждой ОЭЗ, включающие анализ рынка и определение позиционирования ТРЗ, подготовку мастер-планов, а также разработку маркетинговых стратегий продвижения ОЭЗ и привлечения инвесторов.

На основе концепции создания ТРЗ были организованы и проведены конкурсы на разработку проектов планировки территорий каждой ОЭЗ. В 2008 г. начато проектирование и строительство первых объектов инфраструктуры. ОЭЗ в Иркутской и Калининградской областях все еще находятся на стадии проекта планировки. В настоящее время в туристско-рекреационных зонах зарегистрировано 27 резидентов. В этом году начнется активная PR-кампания особых экономических зон туристско-рекреационного типа. В частности, 10 июля состоится презентация ОЭЗ "Байкальская гавань" в Бурятии.

В связи с экономическим кризисом из семи туристско-рекреационных особых экономических зон (на данном этапе их развития) реальное строительство продолжится лишь в трех - "Бирюзовая Катунь" в Алтайском крае, "Алтайская долина" в Республике Алтай и "Байкальская гавань" в Бурятии. Следует отметить, что процесс создания туристско-рекреационных действительно затянулся. Но на это есть и объективные причины - отсутствие опыта создания зон туристско-рекреационного типа в нашей стране. Кроме того, длительный период предпроектных работ связан с большим сроком окупаемости проектов (12-15 лет), но при этом туристско-рекреационные зоны являются для бизнеса наиболее надежными с точки зрения финансовых вложений.

Ведущий: Скажите, пожалуйста, каким образом Ростуризм планирует реализацию ФЦП "Развитие историко-культурных зон в России (2010-2013 гг.)", предусмотренной Стратегией развития туризма в Российской Федерации на период до 2015 года? И каким зонам планируется уделить особое внимание?

Писаревский Е.Л.: Известно, что наша страна насчитывает огромное количество культурных и природных достопримечательностей, а также иных объектов туристского показа. К ним, согласно данным Росстата, относятся 2368 музеев в 477 исторических городах, 590 театров, 67 цирков, 24 зоопарка, почти 99 тысяч памятников истории и культуры, 140 национальных парков и заповедников. В России в настоящее время действуют 103 музея-заповедника и 41 музей-усадьба (идентичные музеям-заповедникам по характеру деятельности объекты, отличающиеся, как правило, небольшой территорией). Музеи-заповедники играют важнейшую роль в формировании привлекательного образа России за рубежом. Из 15 объектов культурного наследия, входящих в список Всемирного наследия ЮНЕСКО, 12 находятся в составе музеев-заповедников. В соответствии с этим сеть музеев-заповедников как центров международного и внутреннего туризма требует постоянного совершенствования и развития.

Координатор ФЦП "Развитие историко-культурных зон в России (2010-2013 гг.) - Минкультуры России. Ростуризм, со своей стороны, разработал в ней раздел "Развитие туристской инфраструктуры, в том числе гостиничных средств размещения в историко-культурных зонах". Целью раздела является формирование туристической и сервисной инфраструктуры в историко-культурных зонах, объединение интересов культуры и туризма для создания оптимальных условий по развитию государственно-частного партнерства. В исторических городах - перспективных центрах туризма целесообразно формировать культурно-туристские зоны, включающие памятники истории и культуры, объекты обслуживания, предоставляющие полный комплекс услуг туристам в пределах 15-минутной пешеходной или транспортной доступности (проживание, питание, развлечения, справочно-информационное обслуживание и др.).

Особенностью культурно-туристских зон является их использование как туристами, так и местными жителями. Это средство развития социальной инфраструктуры городов особенно важно для малых исторических городов. Развитие туристской инфраструктуры должно быть во взаимосвязи с имеющимся потенциалом и потребностью в развитии систем обслуживания городов.

Создание культурно-туристских зон позволит комплексно решать задачи охраны историко-культурных и природных ценностей, развития и формирования необходимой для принятия и обслуживания туристов инфраструктуры. Одним из перспективных направлений расширения культурно-познавательного туризма является комплексное развитие пространства между Москвой и Санкт-Петербургом. Мощный транзитный туристский поток, проходящий между двумя столицами России, пока мало затрагивает Тверскую и Новгородскую области. Формирование единого туристического пространства, объединяющего все виды ресурсов Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Тверской, Новгородской и Ленинградской областей станет существенным дополнением знаменитого туристического маршрута "Золотое кольцо России", интегрируемого за счет автомобильных и водных путей.

Ведущий: Евгений Леонидович, каковы основные направления работы Ростуризма в деле увеличения внутреннего туристического потока? И каковы основные препятствия на пути развития российского внутреннего туризма? Вопрос от Чеховой Анны Леонидовны из Сургута. Расскажите, пожалуйста, о состоянии и развитии инфраструктуры туризма в регионах России. Какие мероприятия проводятся в данном направлении? Какие субъекты РФ в настоящее время обладают наибольшим туристическим потенциалом? Какие целевые программы развития туризма приняты и действуют в настоящее время, кем осуществляется их финансирование? Сказывается ли финансовый кризис на их реализации? Вопрос от Виноградовой Анастасии Николаевны из Республики Карелия.

Писаревский Е.Л.: По данным Всемирного Совета по туризму и путешествиям в 2007 году доля туризма в мировом ВВП составила 3,6%, а с учетом вклада сопутствующих отраслей - 10,4%. Многие страны Европы, такие как Швейцария, Австрия, Франция, Болгария значительную часть своего благосостояния построили на доходах от туризма. Так, в Австрии 8,6% в ВВП страны составляют прямые доходы от туризма и 15% - доходы с учетом мультипликативного эффекта, в Испании, соответственно, 6,8% и 18,2% , во Франции - 4,1% и 10,9%, в Хорватии - 8,5% и 19,0%, в Великобритании - 3,4 % и 9,1%, в Канаде - 3,4% и 11,0%, в Болгарии - 4,1% и 14,5%. Анализ современного состояния туризма в Российской Федерации показывает, что в последние годы эта сфера в целом развивается стабильно и динамично. По оценкам Всемирного совета по туризму и путешествиям, доходы от туризма в 2007 году в ВВП нашей страны с учетом мультипликативного эффекта составили 6,7%. Согласно данным того же источника, число рабочих мест в туризме составило 1% от общей занятости, с учетом смежных отраслей - 5,7%, инвестиции в основной капитал в туристскую индустрию России составляют 12,1% от общих инвестиций при годовом росте в 8,2%.

Отмечается ежегодный рост внутреннего туристского потока. Так, по данным Росстата, в Российской Федерации в 2008 года отдохнуло 31,2 млн. россиян, что на 8% больше, чем в 2007 году.

В 2008 году, впервые за последние 3 года, наметился рост въездного туризма. Нашу страну посетило 23 6767140 иностранцев ( 3% к 2007 году), из них с целью туризма - 2295074 ( 4% к 2007 году), служебной целью - 4 112477 ( 26% к 2007 году). Существенный рост туристских поездок в нашу страну зафиксирован из Испании - 105655 ( 33% в 2007 году), Италии - 143493 ( 10% к 2007 году), Канады - 44238 ( 66% к 2007 году), Великобритании - 142016 ( 9% к 2007 году). Сократился поток туристов из Германии - 332822 (-4% к 2007 году), Китая - 127155 (-2% к 2007 году), Финляндии - 142017 (-7% к 2007 году), Франции - 103223 (-8% к 2007 году). Из Российской Федерации в 2008 году за рубеж выехало 36537521 россиян, с целью туризма - 11313697 ( 21% к 2007 году). Германию в туристских целях посетило - 330274 ( 43% к 2007 году), Египет - 1426742 ( 14% к 2007 году), Израиль - 98708 ( 118% к 2007 году), Испанию - 365436 ( 15%), Италия - 398067 ( 19%), Турция - 2212792 ( 15%), Китай - 2 059326 ( 25%), Франция - 229234 ( 34%).

По данным Центрального банка России, средние расходы в 2007 году (отражающие изменение цен, географии и целей поездок) одного въехавшего на территорию Российской Федерации нерезидента выросли с 314 до 424 долларов (на 35%). Среднедушевые расходы граждан дальнего зарубежья на поездки в Россию увеличились с 572 до 702 долларов (на 23%), а граждан СНГ - со 188 до 289 долларов (на 54%).

Выезжая за границу в январе-июне 2008 года, житель России тратил 678 долларов против 640 долларов годом ранее (рост 6%), при этом в странах дальнего зарубежья затраты составили 1041 доллар против 1006 долларов (на 4% больше), а в странах СНГ - 166 долларов против 172 долларов (на 3% меньше). Быстро растущий спрос на туристские услуги внутри страны вызвал бум строительства малых гостиниц, в основном, в курортных регионах, а также увеличение числа гостиниц международных гостиничных цепей в Москве, Санкт-Петербурге и других крупнейших городах страны, создание отечественных гостиничных цепочек. Резко увеличился объем инвестиционных предложений по гостиничному строительству как со стороны иностранных, так и со стороны отечественных инвесторов. При этом основные предложения направлены на развитие гостиничного бизнеса в регионах России.

В сфере национального туризма функционирует 6500 гостиниц и других средств размещения, единовременной вместимостью на 500 тыс. мест. Количество пансионатов и домов отдыха (специализированных средств размещения) составляет 4519, с общей численностью 748 000 койко-мест (2007 год). Таким образом, в Российской Федерации общее количество мест в средствах размещения составляет около 1250000.

Особо следует отметить успехи последних лет в развитии курортно-туристического комплекса Краснодарского края, которые закономерно привели к выбору нашей страны при определении Сочи местом проведения зимней Олимпиады - 2014. Благодаря этому получили всемирную известность не только Красная Поляна и Сочи, но и весь Краснодарский край в целом, что обуславливает долгосрочный бизнес-интерес к развитию туристской инфраструктуры данного региона и гарантию того, что через несколько лет Черноморское побережье станет развитым курортным центром мирового уровня. Несмотря на то, что туристский потенциал России пока используется лишь на 20% перспективы развития туризма в нашей стране огромны (см.: Целевые показатели Стратегии развития туризма в Российской Федерации до 2015 года).

Целевые показатели развития туризма

 

Пока
за
тель

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2015

Этапы
реали
зации стра
те
гии

 

Этап
1

Этап
2

Въезд иностранных граждан в Россию (млн поездок)

22,2

22,5

22,9

25,1

27,2

28,5

29,8

31,5

35-36

Численность обслуженных в средствах размещения (внутренний туристский поток) (млн чел.)

24,810

26,567

29,0

31,0

33,0

35,0

37,5

40,0

46-48

Количество гостиниц (ед.)

4812

5375

6000

6700

7500

8300

9200

10200

13000-14000

Число ночевок в гостиницах (тыс.)

51922

55148

78000

87100

97240

107900

119600

131820

156000

Объем платных услуг гостиниц и аналогичных средств размещения  (млн руб)

60098

74711

88900

107560

130140

157460

190520

224800

370000

Экспорт туристских услуг(млрд. руб.)

564,0

604,4

679,6

796,3

913,0

1029,7

1146,0

1262,7

1613

Инвестиции в основной капитал (млрд. руб.)

532,6

599,0

709,7

983,3

1257,0

1531,0

1804,6

2278,2

2898,5

Большое значение в развитии туристской инфраструктуры играет государственно-частное партнерство. Так, через федеральные целевые программы (ФЦП), а также в рамках проектов особых экономических зон (ОЭЗ) туристско-рекреационного типа государством финансируется развитие инженерной инфраструктуры, а бизнес инвестирует в строительство гостиниц, подъемников и т.п.

Наиболее перспективные в этом отношении регионы страны - это юг, где успешно развивается пляжный и оздоровительный туризм, Дальний Восток и Забайкалье с их уникальными экологическими ресурсами и возможностями для развития активных видов туризма. В 2008 году Правительством Российской Федерации утверждена федеральная целевая программа "Юг России (2008-2012 годы)". В программе имеется отдельный раздел "Развитие туристско-рекреационного комплекса". Ростуризм является одним из государственных заказчиков программы.

В рамках программы предполагается расширение действующих и строительство новых туристско-рекреационных комплексов в республиках Северного Кавказа, где имеется значительный потенциал для развития туризма: побережье Каспийского моря в Республике Дагестан, горнолыжные комплексы - "Архыз" и "Домбай" в Карачаево-Черкесской Республике, "Лаго-Наки" и "Оштен" в Республике Адыгея, "Мамисон" в Республике Северная Осетия-Алания, "Приэльбрусье" в Кабардино-Балкарской республике. Строительство туристско-рекреационных комплексов предполагается осуществлять за счет различных источников: за счет средств бюджетов предполагается построить инфраструктурные объекты (инженерные сети), а создание туристско-рекреационных комплексов - за счет привлеченных инвестиций. За весь период реализации программы на указанные цели из федерального бюджета планируется направить более 17 млрд. рублей.

В настоящее время в субъектах Российской Федерации реализуются 65 региональных целевых программ развития туризма, в 5 регионах приняты концепции развития туризма. Финансирование региональных программ развития туризма предусматривается за счет средств субъектов Российской Федерации и внебюджетных источников и составляет по предварительным оценкам около 37 млрд. рублей, из них из внебюджетных источников около 32 млрд. рублей, что составляет почти 85% от общей суммы. Прежде всего, внебюджетные средства будут направлены на строительство средств размещения в регионах. Несомненно, экономический кризис отрицательно сказывается на реализации региональных целевых программ развития туризма. Во многих регионах финансирование программ сократилось (в среднем на 15%). Однако, есть и положительные примеры. Так, 31 декабря 2008 года в Республике Татарстан принята республиканская целевая программа "Развитие сферы туризма в Республике Татарстан на 2009-2011 годы", в рамках которой из бюджета республики на развитие туризма предусмотрено финансирование в объеме 224 млн. рублей.

Основными сдерживающими факторами для развития внутреннего и въездного туризма являются:

- значительный физический и моральный износ большого числа объектов туристской индустрии, построенных еще в советское время ;
- недостаточное развитие инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры в местах туризма и отдыха;
- постоянный рост тарифов на услуги естественных монополий, ведущих к удорожанию туристских продуктов;
- обилие негативной информации о социальной и криминогенной обстановке в стране;
- дефицит квалифицированных профессиональных кадров;
- избыточные административные формальности, связанные инвестициями в объекты туристской индустрии, в том числе сложности с оформлением земельных участков под строительство объектов;
- недостаточный объем финансовых средств, выделяемых на продвижение внутреннего и въездного туризма и др.

Препятствием на пути развития массового туризма является также нехватка в стране гостиниц туристского класса. К примеру, Санкт-Петербургу не хватает, прежде всего, 3-звездочных отелей и гостиниц эконом-класса. Состоятельных туристов, которые могут себе позволить высококлассное размещение, меньшинство. А для самых активных гостей - людей, которые чаще всего путешествуют семьями, молодежь - нет подходящих средств размещения. В историко-культурных центрах - таких, как Владимир и Суздаль, Ростов Великий, Псков, Новгород, Ясная Поляна, Ярославль, Переславль-Залесский, Кострома, - туристы редко задерживаются более чем на одну ночь. Тем не менее, дефицит средств размещения периодически возникает и здесь. Существующие гостиницы не покрывают спрос.

Ведущий: Обсуждается ли необходимость корректировки норм Федерального закона "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" для более эффективной защиты прав российских туристов? Планируется ли внесение изменений и дополнений в указанный Закон по вопросам нарушения прав российских туристов за рубежом, контроля деятельности туроператоров и качества предоставляемых ими услуг? Обсуждаются ли в настоящее время какие-либо новые законопроекты, направленные на усовершенствование работы туроператоров и защиту прав туристов? Расскажите, пожалуйста, подробнее о переводе документа ВТО под названием "Руководство к действию в кризисных ситуациях на туристическом рынке"?

Писаревский Е.Л.: В настоящий момент в Государственной Думе рассматривается законопроект об увеличении и дифференциации размера финансового обеспечения ответственности туроператоров. Известные события, произошедшие на туристском рынке летом 2008 года и связанные с исчезновением руководства компании "ДЕТУР", свидетельствует о необходимости существенного увеличения минимального размера финансового обеспечения для компаний, занимающихся международным туризмом. Тогда, указанная компания не выполнила своих обязательств перед туристами на общую сумму 30 млн. рублей, из которых страховщик - компания РОСНО компенсировало лишь треть - 10 млн. рублей, т.к. гражданская ответственность компании была застрахована на установленную законом минимальную сумму.

Следует отметить, что в соответствии с поручениями руководства страны необходимо также разработать комплекс мер по усилению контроля за туроператорской деятельностью, а также по обеспечению безопасности российских туристов за рубежом. В этой связи представляется целесообразным установить в законе дополнительные основания для исключения из Единого федерального реестра туроператоров компании, реализующих "небезопасные" услуги, которые причиняют вред жизни и здоровью туристов и др.

"Руководство к действию в кризисных ситуациях на туристическом рынке является актуальным и полезным документом, а отдельные его положения могут быть использованы в практической деятельности не только организаций туристской индустрии, но и органов управления туризмом в субъектах Российской Федерации. По мнению экспертов ВТО, реализация положений данного документа позволит участникам сферы туризма эффективно управлять кризисными ситуациями, а также сохранить доверие туристов к национальной туристской индустрии в условиях разнообразных кризисов. Вместе с тем, следует отметить, что указанный документ не является обязательным для применения, а ряд его положений требует существенной адаптации к реалиям современной индустрии туризма России. Документ размещен на сайте Ростуризма в сети Интернет (скачать).

Ведущий: В настоящее время граждан особо беспокоят вопросы нарушения прав туристов за рубежом и усиления контроля за деятельностью туроператоров. Вроде бы в связи с принятием в 1996 году ФЗ "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" данная проблема должна быть решена, но возникающие проблемы и трагедии подтверждают обратное! Какие, по вашему мнению, необходимо принять нормы, чтобы максимально гарантировать российским туристам их личную безопасность? В прошлом году при участии Росгидромета и ВСФ России осуществлялась разработка административного регламента об информировании туристов об угрозе их безопасности при нахождении за рубежом. А совместно с МЧС разрабатывался стандарт о путешествиях, связанных с повышенной опасностью. Скажите, пожалуйста, завершена ли работа в данном направлении? Разработаны ли перечисленные выше документы?

Писаревский Е.Л.: Вопросы защиты прав и законных интересов российских туристов за рубежом и обеспечения безопасности туризма постоянно находятся в центре внимания Ростуризма. Следует отметить, что основы системы безопасности туризма в нашей стране в целом сформированы. Вступившие с 1 июня 2007 г. в действие изменения в Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" впервые в нашей стране предлагают реальные механизмы защиты прав и законных интересов туристов. Установлена финансовая ответственность туроператоров за качество и безопасность оказываемых ими услуг (финобеспечение), предусмотрена возможность расторжения (изменения) договора о реализации туристского продукта в случае возникновения угрозы безопасности жизни и здоровья туристов в стране (месте) временного пребывания. В Законе о туристской деятельности и в Правилах оказания услуг по реализации туристского продукта содержится подробный перечень информации, которую туроператоры и турагенты обязаны предоставлять туристам в целях обеспечения их личной безопасности.

Федеральное агентство по туризму в конце 2007 года утвердило Административный регламент по предоставлению государственной услуги по информированию туроператоров, турагентов и туристов об угрозе безопасности туристов в стране (месте) временного пребывания. Данный регламент направлен на своевременное обеспечение достоверной информацией об угрозах безопасности в России и за рубежом. Информация об угрозе безопасности, в том числе поступившая от федеральных органов исполнительной власти (МИД России, МЧС России, МВД России, ФСБ России, Роспотребнадзора, Росгидромета), включает в себя сведения о виде угроз безопасности, в том числе требующих немедленного чрезвычайного реагирования, а также сведения о выявлении и прогнозировании угроз безопасности, осуществлении комплекса оперативных и долговременных мер по их предупреждению и нейтрализации, об осуществлении системы мер по восстановлению нормального функционирования туристской индустрии в регионах, пострадавших в результате возникновения угрозы безопасности. В 2008 году в соответствии с Регламентом, Ростуризм неоднократно информировал туристов об угрозах безопасности за рубежом.

Вместе с тем, как показывает практика, необходимо продолжать работу над совершенствованием правового обеспечения отношений в области безопасности туризма. Думаю, назрела необходимость законодательно ввести обязательное страхование туристов, выезжающих за рубеж и определить минимальный набор рисков и страховых услуг, входящих в этот вид страхования. Следует также создать правовые механизмы для оказания правовой и иных видов неотложной помощи российским туристам, оказавшимся в затруднительном положении за рубежом, предусмотреть порядок финансирования консульских служб для оказания необходимой помощи российским туристам. Планируется открытие представительств Ростуризма за рубежом с возложением на них функций по оказанию неотложной помощи российским туристам в иностранных государствах (совместно с консульскими службами). Не менее актуальным является принятие комплекса мер, направленных на повышение культуры безопасности туризма.

Ведущий: Следующий вопрос поступил от Романа Крафта. В интервью вы в категоричной форме заявили, что в путевке не должно быть всех условий путешествия. Почему? Как юрист, представляющий интересы туристов, я постоянно сталкиваюсь с многочисленными махинациями, когда недобросовестные туроператоры скрывают в договорах реальные условия тура, прячут важную для клиента информацию. Отстаивая действующую форму путевки Ростуризм де-факто помогает обманывать туристов. Зачем? Что плохо в том, что в путевке будут отражены все условия?

Писаревский Е.Л.: Правовая позиция Ростуризма по данном вопросу была сформулирована в Кассационной жалобе по гражданскому делу N ГКПИ07-1144 по заявлению Нетупского П.И. о признании недействующим приказа Министерства финансов Российской Федерации от 09 июля 2007 года. Привожу аргументы Ростуризма из кассационной жалобы, с которыми Кассационная коллегия Верховного Суда согласилась …

КАССАЦИОНАЯ ЖАЛОБА
(Извлечение)

Верховным Судом Российской Федерации (далее - Верховный Суд) 12 февраля 2008г. принято решение по гражданскому делу N ГКПИ07-1144 по заявлению Нетупского Павла Иосифовича о признании недействующим приказа Министерства финансов Российской Федерации от 09 июля 2007 года N 60н "Об утверждении формы бланка строгой отчетности" (далее - Приказ

Оцените материал:
Туристам Субъектам туриндустрии Документы

© RussiaTourism.ru, 2009-2016, все права защищены